近日，省政府办公厅印发《关于加快学前教育改革发展的意见》（以下简称《意见》），对当前和今后一段时期学前教育工作进行了统筹谋划、系统部署。

 

一、编制《意见》的背景是什么？

 

学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，对人的终身学习和发展具有重要意义。党的十九大报告提出，“要在幼有所育上不断取得新进展”，“办好学前教育”。2018年中央经济工作会议提出“解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”，充分体现了党中央、国务院对学前教育的重视。习近平总书记两次作出重要批示，要求对学前教育进行调研，摸清底数，制定相关政策。省委、省政府高度重视学前教育工作，刘家义书记、龚正省长多次作出重要批示，要求针对我省学前教育实际，研究应对学前教育适龄人口激增的具体办法，拿出切实举措，加快推进学前教育改革发展。

 

近年来，按照国家和省统一部署，我省实施了一期、二期学前教育行动计划，各地切实把学前教育纳入民生工程予以保障，资源快速扩大，投入大幅增加，师资队伍不断壮大，管理制度日益完善，幼儿园保教质量逐步提高，学前教育事业取得了快速发展。全省学前三年毛入园率2017年达到85.01%，比2010年提高18个百分点，社会普遍关注的“入园难”“入园贵”问题得到一定的缓解。但总体上，普惠性资源依然不足，公办园少、民办园贵的问题还比较突出，学前教育运行保障机制、教师队伍建设等相对滞后。特别是随着全面二孩政策实施和城镇化进程的加快，学前教育资源需求大幅增加，学前教育面临资源不足、普惠不够、普及不高的多重压力，必须在巩固一期、二期成果的基础上，加快学前教育改革发展，保持重视程度不减、投入力度不减、工作干劲不减，持续推进学前教育改革发展，努力回应人民群众接受良好学前教育的期盼。

 

二、“十三五”学前教育改革发展的总体要求是什么？

 

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，牢牢把握走在前列的目标定位，坚持统筹规划、公益普惠、机制创新、以人为本的原则，努力解决“入公办园难”“入民办园贵”问题，在“幼有所育”上不断取得新进展。到2020年，全省学前三年毛入园率达到90%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%，尽力而为、量力而行，基本建成广覆盖、保基本、促公平、有质量的学前教育公共服务体系。

 

三、我省加快学前教育改革发展的主要任务有哪些？

 

《意见》提出了六个主要任务。第一，改革管理体制，落实发展责任。第二，加快幼儿园建设，增加资源供给。第三，加大财政投入，完善经费保障机制。第四，健全支持体系，加强教师队伍建设。第五，加强教育引导，提升科学育儿水平。第六，强化监督管理，规范办园行为。

 

四、《意见》的创新点有哪些？

 

创新点体现在七个方面。一是提高学前教育三年毛入园率。目前，我省学前教育三年毛入园率达到85.01%，《意见》提出，到2020年，三年毛入园率达到90%。二是实施城镇幼儿园建设工程。按照住建部最新标准和我省实际，提高城镇居住区配套幼儿园的配建标准。对土地供应、同步规划设计、同步建设施工、同步竣工验收、同步交付使用进行详细的政策规定，明确制度卡口，分清部门责任，确保配套建设政策真正落到实处。三是建立生均财政拨款制度。2018年上半年，省级制定公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准和普惠性民办幼儿园生均补助标准，保障公办幼儿园正常运转和稳定发展，引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务。四是完善公办幼儿园编制人员管理。解决机构编制问题。各级机构编制部门按规定审批设立公办幼儿园，重点保障各级政府、教育部门举办的实验幼儿园、乡镇(街道)中心幼儿园、公办学校附属幼儿园纳入机构编制管理。解决教师编制问题。2018年，按照公办幼儿园编制标准，核定公办幼儿园编制。现有编制资源确实无法满足的市、县（市、区），可对实验幼儿园、乡镇（街道）中心幼儿园、公办学校附属幼儿园等公益二类幼儿园探索实行人员控制总量备案管理，参照公办幼儿园编制标准确定人员控制总量，按照《山东省实行人员控制总量备案管理的事业单位人事管理办法（试行）》（鲁人社发〔2017〕53号）进行管理。建立公办幼儿园编制（人员控制总量）动态管理制度，及时为公办幼儿园补充教师。五是实施公费师范生乡村幼儿教师培养计划。按照公费师范生培养政策，2018-2020年每年招收1500名，为乡镇中心幼儿园培养高层次的幼儿教师。六是加强幼儿园保教质量监管。制定幼儿园办园评估标准，对幼儿园进行认定和分类管理，将幼儿园分为省级示范、一类、二类、三类幼儿园，并统一标识，评定结果向社会公布。七是建立幼儿园责任督学挂牌督导制度。参照《中小学责任督学挂牌督导办法》，每10所幼儿园配备一名兼职督学，加强管理培训，对责任区幼儿园开展经常性督导。

 

五、如何落实各级政府发展学前教育的责任？

 

针对学前教育管理体制长期不够明确、规范，特别是县（市、区）政府学前教育发展主体责任不能得到很好落实的问题，《意见》提出，建立健全“省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制。省和设区的市政府加强统筹，加大对农村和贫困地区支持力度。落实县（市、区）政府主体责任，充分发挥乡镇政府（街道办事处）、城市社区居委会和农村村民自治组织的作用。

 

六、如何科学制定学前教育发展规划？

 

我省学前教育基本公共服务体系尚未完全建立，普惠性学前教育资源总量不足，学前教育供给能力面临严峻挑战。目前，我省学前三年毛入园率85.01%，全省还有87万幼儿未接受学前教育，不能满足所有适龄幼儿接受学前教育的需要。特别是随着二孩政策全面放开和城镇化进程的加快，学前教育资源短缺问题将更加突出。根据《山东省人口发展“十三五”规划》预测，从2019年开始，我省开始进入入园高峰，2021年达到峰值，适龄儿童将达到516万人，学位缺口约170万个。按照每园9个班、每班30名幼儿的标准测算，需新增幼儿园6300所左右。目前，我省大多数市、县（市、区）还没有编制幼儿园布局规划，没有将幼儿园建设纳入城乡公共服务设施配套建设规划，更缺乏控制性详细规划，有的虽然建立了规划，但刚性不足，不执行或随意变更现象比较普遍。《意见》提出，要结合本地实际，统筹考虑城镇化进程、人口变化趋势等因素，以县（市、区）为单位做好2018—2020年学前教育发展规划和幼儿园总体布局规划，吸收教育行政主管部门进入城乡规划委员会，将幼儿园建设纳入城乡公共服务设施配套建设规划、控制性详细规划和居住区规划，确定每所幼儿园的具体位置、四至范围、建设规模和完成时限。幼儿园布局建设规划要以县（市、区）政府名义公布，接受社会各界监督。进一步扩增普惠性学前教育资源总量，全省每年新建、改扩建幼儿园2000所以上，每年新增幼儿学位50万个以上。

 

七、如何从源头上解决城镇居住区配套幼儿园建设不足问题？

 

城镇学前教育普惠性资源不足，最关键的是城镇居住区配套幼儿园建设落地难，制约了普惠性幼儿园的供给能力。随着新型城镇化加快推进，城镇学前教育资源不足的问题更为凸显，面临着巨大挑战。据《山东省新型城镇化规划（2014—2020年）》预测，全省要实现700万左右农业转移人口在城镇落户，将新增30万左右适龄儿童入园；二孩政策放开导致的170万个学位缺口、新增6300所幼儿园的建设问题也主要集中在城镇，必须要紧紧抓住居住区配套幼儿园规划、建设、移交的各个关键环节，确保全部建成普惠性幼儿园。《意见》提出，实施城镇幼儿园建设工程。提高城镇居住区配套幼儿园的配建标准，每3000—5000人口设置一所6个班以上的幼儿园。规模不足3000人口的居住区，规划部门应进行区域统筹，合理规划幼儿园配建项目。配套幼儿园建设用地，符合《划拨用地目录》的，按划拨方式供应。全面落实房地产开发项目建设条件意见书制度，依据规划条件，在建设条件中明确幼儿园的建设标准、完成时限、投资来源、移交方式，作为相关地块的出让条件。明确配套幼儿园投资来源为开发企业的，实行“交钥匙”工程，由开发企业无偿优先代建，建成并验收合格后3个月内无偿交付当地教育行政主管部门。分期开发的项目应将配套幼儿园安排在首期建设。在开发企业申报规划设计方案、初步设计、施工图设计审查时，依据其规划条件和建设条件严格审查，不符合条件的不予受理或通过，保证同步规划设计。申报施工许可时，严格审核配套幼儿园的建设期限，不符合建设条件的不予核发，保证同步建设施工。申报竣工规划核实、竣工综合验收备案时，配套幼儿园应建未建，或者不符合规划条件、建设条件及有关技术标准规范的，不予办理，保证同步竣工验收、同步交付使用。支持各级政府投资建设配套幼儿园，明确配套幼儿园投资来源为当地政府的，由当地政府或当地政府委托国有投资平台组织实施项目建设，建成并验收合格后交付当地教育行政主管部门。教育行政主管部门接到建设完成的配套幼儿园后，应及时办理幼儿园土地、房屋等登记手续。居住区配套幼儿园应优先办成公办幼儿园，条件不具备的可由教育行政主管部门通过招标方式按照约定条件无偿委托公办幼儿园、学前教育专业机构、社会团体、民办幼教集团等举办成资产国有的普惠性民办幼儿园。老旧城区、棚户区改造、插建居住区楼盘要充分考虑幼儿学位需求和教育承载力，按照标准补建、配建幼儿园。学校布局调整闲置校舍、居住区公共服务设施等公共资源，要优先改建为幼儿园。

 

八、如何解决已有城镇居住区配套幼儿园规划配建不到位的问题？

 

国家和省明确要求，“新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步竣工验收、同步交付使用。”但这一政策在大多数地方没有得到很好落实，配建规划不到位、规模不足、应建未建、缓建缩建、建成后不能及时移交教育部门甚至被开发商私自占用、擅自改变用途的现象非常普遍，导致学前教育资源供给能力不足的矛盾进一步加剧，有的地方成为群众上访的高发地。据统计，2011以来全省新建（含旧城改造）居住区按标准应规划建设配套幼儿园3394所，实际规划3293所，实际建成仅2236所，实际建成数仅占应规划数的65.88%、占实际规划数的67.9%。在实际建成的2236所幼儿园中，有815所（占36.45%）被办成民办幼儿园（其中，40.5%办成高收费幼儿园），230所（占10.3%）闲置或挪作他用。《意见》提出，按照“一园一案”原则对城镇居住区配套幼儿园进行全面整改，对规划不足、应建未建、未按规定建设或移交、没有办成公办幼儿园或普惠性民办幼儿园的，2020年年底前要全部整改到位。对幼儿园配建不及时的，责成开发企业限期按标准完成配套建设。对开发企业违反规划，在幼儿园建设用地上进行其他项目建设的，按违法建设予以拆除或改建，按规划要求限期完成幼儿园建设。对开发企业违规出租、办成高收费幼儿园的，责成开发企业限期收回，并依法追究责任。对历史形成的一定区域内幼儿园短缺问题，有关部门要抓好选址、设计、施工管理工作，确保能够在合适的地点建成规模适当、功能适用、符合安全要求的幼儿园。

 

九、在支持农村学前教育发展方面有哪些政策？

 

加快发展农村学前教育事业，增加农村幼儿入园机会，是促进教育起点公平的有力保障。我省农村地区，特别是中西部经济欠发达农村地区的幼儿园存在学位短缺、幼儿入园机会少、入园率偏低、保教质量不高等突出问题，学前教育最基本的机会公平得不到保障。国家第三期学前教育行动计划提出，重点支持贫困地区、困难群体和薄弱环节，保障大多数适龄儿童就近接受学前教育，着力保基本、补短板、促公平。《意见》提出，把农村幼儿园建设纳入乡村振兴战略和美丽乡村建设体系，按照“大村独办、小村联办”原则，加快农村社区幼儿园建设，优先利用中小学闲置校舍改建幼儿园，或在小学附设幼儿园。各市、县（市、区）制定幼儿园改造提升计划，用好中央和省级转移支付等各类资金，加大本级投入，确保计划落实。加大贫困村幼儿园、黄河滩区幼儿园建设扶持力度，2018年全面完成省扶贫工作重点村幼儿园建设任务。

 

十、如何支持民办幼儿园发展？

 

国家第三期学前教育行动计划明确规定，发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。普惠性民办幼儿园受政府定价指导，由于目前我省还没有制定出台普惠性民办幼儿园生均补助标准，只有青岛市、威海市建立了普惠性民办幼儿园补助制度，大部分民办幼儿园参加普惠性幼儿园认定的积极性普遍不高，甚至有的已经认定的普惠性民办幼儿园也要求退出。2017年，全省经认定的普惠性民办幼儿园占民办幼儿园的48.78%，占全部幼儿园的比例仅为24.22%。《意见》提出，一是积极鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园或捐助学前教育。民办幼儿园用电、用水、用气、用热，执行与公办幼儿园相同的价格政策。落实用地、减免税费等优惠政策，吸引具有合法资质、信誉良好的社会团体、企业和公民出资举办幼儿园。二是实施普惠性民办幼儿园扶持计划。各市制定普惠性民办幼儿园认定办法，以县（市、区）为单位逐年认定一批普惠性民办幼儿园，到2020年，普惠性民办幼儿园达到民办幼儿园总数的50%以上。认定通过的普惠性民办幼儿园名单，由县（市、区）教育行政主管部门向社会公布，并统一标识。各级按照普惠性民办幼儿园的类别、办园条件、保教质量等，通过生均财政补贴、购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办幼儿园发展。

 

十一、如何进一步完善经费保障机制，促进学前教育发展？

 

虽然我省近年来不断加大对学前教育的投入力度，基本扭转了长期以来政府对学前教育不投入或少投入的状况，但是由于学前教育基础薄弱，欠账较多，近年来各级财政投入主要是用于资源建设，幼儿园在保运转、保发展等方面仍存在很多困难。我省将在继续扩大普惠性资源的同时，把推动各地建立健全可持续发展的学前教育经费投入机制作为着力点。《意见》提出，一是明确各级政府投入责任。县（市、区）级政府要切实承担学前教育投入主体责任，加大财政投入力度。设区的市政府设立学前教育专项经费，加大对县（市、区）特别是财政困难地区的支持。省级财政加大对学前教育的投入力度，结合中央转移支付资金进行奖补，加大对贫困地区的支持力度。二是建立完善财政拨款制度。2018年上半年，省级制定公办幼儿园生均公用经费财政拨款标准，保障公办幼儿园正常运转和稳定发展；制定普惠性民办幼儿园生均补助标准，引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务，对办学质量高、社会效益好、招收残疾儿童多的普惠性民办幼儿园适当提高补助标准。三是完善幼儿园收费定价机制。公办幼儿园收费实行政府定价或政府指导价，各市、县（市、区）政府制定公办幼儿园收费标准并实行动态调整。民办幼儿园收费实行市场调节价，经政府认定的普惠性民办幼儿园收费按办园成本实行政府指导价。四是完善资助体系。落实学前教育政府助学金政策，逐步提高资助标准。对孤儿、残疾儿童、建档立卡贫困家庭儿童、城乡低保家庭儿童免收保教费。

 

十二、如何解决公办幼儿园长期缺编问题？

 

幼儿教师数量不足、素质不高、工资待遇偏低特别是公办幼儿园机构及人员编制不落实，是长期制约学前教育持续健康发展的瓶颈问题。具体表现在以下两个方面：一是没户口。全省公办幼儿园共计10948所，具有独立法人事业单位资格、纳入事业单位机构管理的只有1282所，仅占12%。由于没有“户口”，绝大多数幼儿园无法核定幼儿教师编制，不能补充在编教师。二是少编制。虽然我省2012年就出台了幼儿教师编制标准，但受编制总量等因素影响，没能全面核定公办教师编制、补充在编幼儿教师。目前，全省共有在编幼儿教师32956人，占公办幼儿园教师的21.13%，占全部幼儿园教师的11.33%。这些公办幼儿园在编教师，大多数是挤占中小学校教师的编制，不但他们的职称评定、晋升等得不到有效保障，也对义务教育带来很大冲击。《意见》提出，完善公办幼儿园编制人员管理。各级机构编制部门按规定审批设立公办幼儿园，重点保障各级政府、教育部门举办的实验幼儿园、乡镇（街道）中心幼儿园、公办学校附属幼儿园纳入机构编制管理。2018年，按照公办幼儿园编制标准，核定公办幼儿园编制；现有编制总量内确实无法满足的市、县（市、区），可对实验幼儿园、乡镇（街道）中心幼儿园、公办学校附属幼儿园等公益二类幼儿园，探索实行人员控制总量备案管理，参照公办幼儿园编制标准确定人员控制总量，按照《山东省实行人员控制总量备案管理的事业单位人事管理办法（试行）》（鲁人社发〔2017〕53号）进行管理。

 

十三、在提高幼儿教师专业化水平方面有哪些具体举措？

 

人民群众对学前教育的期望越来越高、越来越重视。建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍，是提供有质量的学前教育公共服务的关键。但整体上看，我省幼儿教师队伍专业素质不高。全省现有幼儿教师29.1万人，专科及以上学历占75.7%，取得教师资格证的占59.7%，具有专业技术职务的仅占21.2%。《意见》提出，继续实施师范类学前教育专业初中起点五年制专科和七年制本科贯通培养，鼓励师范类院校在校生辅修学前教育第二专业。实施公费师范生乡村幼儿教师培养计划，按照公费师范生培养政策，2018—2020年每年招收1500名，为乡镇中心幼儿园培养高层次的幼儿教师。严格教师准入制度，新聘幼儿教师必须具备教师资格，到2020年，基本实现幼儿教师全员持证上岗。提升幼儿教师学历层次和专业化水平，到2020年专科及以上幼儿教师比例要达到80%以上。实施幼儿教师素质提升计划，建立省、市、县三级培训网络，到2020年完成一轮幼儿教师全员培训。制定幼儿园园长任职资格实施办法，实施幼儿园园长任职岗前培训。

 

十四、如何保障非在编幼儿教师的待遇？

 

在不能补充在编教师的情况下，幼儿园只能大量聘任非在编教师；而在缺乏财政投入的同时要保证较低收费，幼儿园只能靠增加班额、压低工资维持运转。全省幼儿园非在编教师平均工资约为1500元，有的甚至低于当地最低工资标准，而且绝大多数没有养老、医疗、失业等基本社会保险保障。师范生特别是幼教专业毕业生到幼儿园工作的意愿不强，教师流失严重。有的幼儿园只能降低聘任门槛，招收无教师证、非专业毕业生担任幼儿教师，保教质量根本无从谈起。聘任教师普遍缺乏职业认同感和职业荣誉感，幼儿园则面临着招好老师难，留好老师更难的困境。《意见》提出，幼儿园聘用教职工须严格按照有关法律法规规定，与教职工签订聘用合同或劳动合同。用人单位依法保障公办幼儿园未纳入正式职工管理人员和农村集体办、企业办、民办幼儿园教师工资发放，其平均工资不得低于本地区城镇职工平均工资水平，并按规定参加职工社会保险，足额缴纳“五险一金”。

 

十五、如何进一步提高保教质量，保障幼儿健康、快乐成长？

 

针对幼儿园保育教育水平不均衡，部分地区、幼儿园“小学化”倾向严重，不能满足家长和社会对高质量学前教育的需求，影响幼儿快乐、健康成长等问题，《意见》提出，一是坚持科学保教。配齐省、市、县三级管理和教科研人员。建立教研指导责任区制度，强化区域教研和园本教研。坚持以游戏为基本活动方式，建立县域、镇域游戏教育实验区。开展幼儿园“小学化”倾向专项治理，情节严重的幼儿园作降类处理。二是加强幼儿园保教质量监管。建立健全幼儿园保教质量评估体系，开展幼儿园质量评估工作。制定幼儿园办园评估标准，将幼儿园分为省级示范、一类、二类、三类幼儿园，统一幼儿园标识。健全学前教育管理信息系统，加强幼儿园籍管理。三是分类保障适龄儿童受教育权利。以输入地政府管理为主，以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主，建立完善随迁子女接受学前教育申报登记制度。切实做好农村留守儿童就近接受学前教育工作。积极推进残疾儿童随园保教工作，提升随园保教质量。四是推进学前教育家园共育。指导幼儿园全面建立家长委员会，强化家长参与和监督管理。积极开展家庭教育培训，建设家长学校，提高家长科学育儿水平。

 

十六、如何加强对幼儿园的监管，防止安全事故的发生？

 

加强幼儿园监管，是整体提高办园水平和保教质量的重要手段。针对学前教育管理薄弱、民办幼儿园管理难度大、部门联合执法能力不足等问题，《意见》提出，一是加强幼儿园安全监管。实行园长安全负责制，建立健全安全管理制度。强化人防、物防、技防措施，确保园舍、场地和其他教育教学设施、生活设施安全。加强对幼儿园安全保卫、膳食营养、健康检查、疾病防控工作的监督指导，建立分工负责、上下联动、齐抓共管的幼儿园安全防护体系。二是加强幼儿园准入监管。严格实行幼儿园登记注册制度和年度检验制度，实行动态监管。幼儿园登记注册实行全链条办理、一站式服务。2018年，按照“疏堵结合、分类治理”原则，开展无证幼儿园专项整治行动，对存在安全隐患的限期整改或取缔。三是建立幼儿园责任督学挂牌督导制度。每10所幼儿园配备一名兼职督学，对责任区幼儿园开展经常性督导。

 

十七、如何实施对各级政府履行学前教育职责的督查考核？

 

建立督查考核机制是推动学前教育健康、可持续发展的有力保障。《意见》提出，建立督查考核机制。将学前教育发展情况纳入新型城镇化考核。建立普及学前教育督导评估制度，将学前教育发展情况纳入对市、县（市、区）政府履行教育职责的评价实施方案，逐县进行评估，结果向社会公布，确保2020年全面完成目标任务。